복지국가 발전에 관한 이론

복지국가 발전에 관한 이론

 

전통 경제학에서부터 포스트 마르크스주의까지 복지국가를 분석하는 이론은 다양하다. 각 이론은 학자가 지향하는 이데올로기, 분석도구, 접근방법에 따라 세계정치나 세계경제체제를 분석하기 위해 개발되었으나, 이것은 사회복지와 무관하지 않다.

 

1) 케인즈주의

19세기 유럽에서 전성기를 구가하던 고전적 자유주의의 질서는 국내외적으로 불평등을 심화시키고 세계경제의 침체, 대공황, 세계대전으로 이어지는 위기를 당하였다. 이러한 상황에서 미국의 경제학자인 케인즈가 실업을 줄이고 경기를 회복시키기 위해서는 생산물총수요를 증대시켜야 한다고 하면서 이를 위해 공공사업을 일으켜 정부지출을 중대시키고 조세를 감면해 주는 등 적극적인 재정정책이 필요하다고 하였다. 곧 국가가 적극적으로 경제에 개입하여 유효수요를 창출함으로써 시장의 불완전성을 보완할 수 있다고 보았다. 국가의 적극적인 시장개입을 통해서 시장경제의 위기를 해결할 수 있다는 케인즈의 경제이론을 케인즈주의라고 한다. 전후 선진국들이 국가의 시장개입 정책으로 복지제도를 확충하면서 자본주의의 위기를 안정화시킨 것은 케인즈의 경제이론에 의한 것이다.

 

2) 사회중심적 국가이론

사회중심적 국가이론은 시민사회의 내부구조나 변동과 관련해서 정치과정과 국가의 성격을 설명한다.

 

(1) 국가독점자본주의 이론(신마르크스주의이론)

정치철학의 전통적인 주제(민주주의, 자유, 평등, 권리, 법치 등)와 경제학에 관한 마르크스주의적 분석이 복지국가를 분석하는데 어떻게 도움이 될 것인가 하는 점에서 국가독점자본주의 이론을 살피는 현상이 있다.

ⓐ 생산의 사적 소유보다는 사회적 성격을 강조하는 국가독점자본주의 단계의 국가는 독점자본에 대해 상대적 자율성을 가지고 능동적으로 활동하는 형태를 띤다.

ⓑ 전통적인 마르크스주의이론이 자본주의 사회에서 복지국가의 단계의 가능성을 찾지 않았던 반면, 2차 세계대전 이후의 신마르크스주의자들은 자본주의가 고도로 발달할 경우 복지국가가 발달하는 것으로 보았다.

ⓒ 이 이론가에는 밀리반트(Milliband), 뿔랑짜(Poulantzas), 오코너(O'Connor) 등이 있다.

ⓓ 국가독점자본주의의 이론에 의한 복지정책은

첫째, 복지국가는 자본의 지속적인 축적을 위한 장기적인 여건을 확보하기 위해 기능하며, 자본축적의 위기를 해소하기 위해 국가가 사회복지를 증대시킨다.

둘째, 국가독점자본주의에서 국가는 경제규제 수단을 통해 상대적 자율성을 키워 가는데, 재정정책 외에도 사회보장제도, 단체교섭제도, 최저임금제도, 적극적 노동시장 정책이라는 사회복지와 관련된 정책도 구사하게 된다.

셋째, 사회보장제도 : 사회보장제도를 통해 국가가 노동자에게 지급하는 사회보장 급부는 사회임금으로서 노동력 재생산비의 일부를 구성한다. 국가의 사회보장 지출은 노동력의 재생산을 보장하며, 국민경제의 생산력을 유지하고, 노동계급과 빈곤층의 소비를 보장하여 총수요를 유지해주는 역할을 한다.

넷째, 단체교섭제도 : 노동3권(단결권, 단체교섭권, 단체행동권)을 국가가 법적으로 보장해 주어 노동자의 권익을 보호해주고, 최저임금을 확보한다.

다섯째, 적극적 노동시장 정책 : 이것은 실업자에 대한 직업훈련 실시, 일자리 알선, 노동시장 정보제공 등을 통해 고용을 촉진하는 정책으로서 이것을 시행하여 노동시장의 안정을 꾀한다.

ⓔ 마르크스주의는 복지국가의 자본축적과 정당화라는 두 가지 기능이 상호 모순적이며, 이로 인해서 복지국가 위기가 나타났다고 주장하기도 한다.

 

(2) 코포라티즘 이론

코포라티즘(corporatism ; 조합주의, 단체통합주의)은 정부와 이익집단이 갖는 정책 과정상의 역할 분담에 대해 설명하는 것으로, 정책결정 주체로서의 국가의 능동적인 성격과 국가의 이익집단에 대한 통제 기능을 중점적으로 분석한다. 과거의 코포라티즘은 ‘권위주의적 코포라티즘’, ‘국가적 코포라티즘’이라 하고, 현대의 코포라티즘은 네오 코포라티즘(neo-corporatism)이라 하여 ‘자유주의적 코포라티즘’, ‘사회적 코포라티즘’이라 부르기도 한다.

 

① 국가조합주의

국가조합주의(state corporation)는 국가가 통치력을 강화하기 위해 강제적으로 편성한 이익대표체계이다. 국가의 권위에 의해 위로부터 사회집단이 조직되고, 이들은 국가에 종속적 • 보조적 관계에 있다. 이익집단의 상향적 투입기능보다는 정부의 이익집단에 대한 하향적 동원과 통제의 측면이 강하다.

② 네오 코포라티즘

자본주의 발달 이후, 1970년대 석유파동으로 인해 야기된 자본주의적 고도성장의 종언과 국가의 경제적 • 정치적 위기에 대한 대응책으로서 중요한 이익집단을 국가의 정책결정과정과 집행과정에 참여시켜 위기를 극복하기 위해 제기된 현상을 분석한 접근법이다. 스태그플레이션, 생산성의 급격한 저하, 제정위기 심화 같은 경제적 고민과 통치력의 저하, 복지국가의 정체 같은 정치적 고민을 해결하기 위해 구상하게 된다.

선진자본주의 국가의 통치력 강화의도와 이익집단의 욕구가 상응하여 발생했다고 본다.

주요결정은 정부와 이익집단 간의 합의에 의하여 결정되고, 이익집단은 상향적 투입을 보장받으며, 이 대가로 정부와 합의된 내용의 집행을 보조하는 형태이다. 국가가 통제보다는 유인을 통해 이익집단의 협조를 끌어내고, 이익집단은 자율적으로 국가에 협조하는 것이 특징이다.

 

(3) 사회민주주의 이론

사회민주주의는 조합주의와 비슷하지만, 이데올로기적인 바탕이 다르다. 사회민주주의는 사회주의로의 혁명적 이행을 거부하고, 민주주의의 확대 • 심화를 통해 사회주의에 이르고자 하는 점진적인 방법이다.

① 사회민주주의 체제의 특징

ⓐ 시장경제-자유시장경제가 아니라 국가가 개입하는 형태인 혼합경제-을 지향한다.

ⓑ 정치민주주의와 경제민주주의를 지향한다.

ⓒ 포괄적 복지국가를 지향한다. 즉, 실업보험제도, 적극적 노동시장 정책과 사회복지 서비스의 제공을 통해 포괄적 복지국가를 실현하고자 한다. 이러한 사회민주주의 체제는 국가독점자본주의의 개량적 형태이다.

② 전통적인 사회민주주의의 입장

ⓐ 자본주의 출현은 노동계급에 가혹하고 억압적인 결과를 가져오기는 했으나, 노동계급의 상대적 약화를 가져온 것은 아니다. 자본주의는 국가개입을 통하여 개량이 가능하다.

ⓑ 자본주의의 계급구조는 점차로 양극화되는 것이 아니라 다양화, 분화되어 왔다. 따라서 사회진보는 경제성장의 지속적인 증대를 통하여 잘 성취될 수 있다.

ⓒ 대중의회주의는 사회세력 균형을 변화시키는 가장 중요한 힘이다. 조직화된 노동의 증가된 세력과 ‘경영혁명’을 통한 자본가들의 분산에 의하여 국가는 점차 중요한 권력자로 부상하고 있다.

③ 복지국가의 발전은 노동자 계급의 정치적 세력 확대의 결과라고 본다.

④ 사회민주주의 이론 중에서 가장 중요한 흐름을 차지하고 있는 것은 권력자원이론(Power Resource theory)이다. 코르피(Korpi)에 의해서 주창된 이 이론은 선진자본주의 내의 경제적 권력과 정치적 권력 내에 구분이 존재함을 주장한다. 즉 노동자계급이 단결된 정치적 힘을 통해 권력자원을 동원할 경우 노동자 계급에게 유리한 방향으로 정책을 이끌어 갈 수 있고, 복지국가는 이 결과 획득한 승리의 전리품이라고 본다.

 

경제영역 : 자본자산에 대한 통제, 자본계급에게 유리
↕→
		선진자본주의 하에서 제도화된 세력투쟁, 이들 간의 긴장이 복지국가의 발전을 가져온다.
정치영역 : 민주적 과정을 통한 동원된 숫자의 힘, 노동계급에게 유리

 

⑤ 사회민주주의 이론은

ⓐ 정치적 요소에 대한 분석이 중요함을 보여주어 설명의 폭을 넓혔고, 실증적인 연구에 의하여 뒷받침되는 장점이 있고,

ⓑ 노동자계급이 아니라 보수주의자에 의하여 복지프로그램이 도입된 국가들의 상황을 설명하기 어려워 북유럽 국가들에만 적합하다는 단점을 갖고 있다는 평가를 받고 있다.

 

3) 국가중심적 국가이론

① 국가중심적 국가이론은 사회중심적인 이론과 달리, 국가 자체의 독특한 내적 논리나 구조를 더 강조하거나 국가 자체를 독특한 이해관계를 가진 행위자로 보는 입장이다. 즉, 국가의 자율성을 강조한다.

② 국가중심이론은 사회복지의 수요증대의 초점을 맞춘 이론들과 달리, 사회복지의 공급측면에 초점을 두고 복지국가 발전을 설명하는 이론이다. 즉, 수요의 변화와는 별도로, 국가 구조의 차이에 따라 복지제공의 정도가 달라진다는 것이다. 이 이론에서는 국가의 적극적인 역할을 강조하며 대표적인 학자로는 크라스너(Krasner), 스카치폴(Skocpol), 올로프(Orloff) 등이 있다.

③ 다음 측면을 강조한다.

ⓐ 복지국가를 둘러싼 배경에 의하여 일정한 제한이 있다고 할지라도, 그 제한 내에서 국가의 공무원들은 복지정책의 입안에서 필수적인 역할을 한다.

ⓑ 한 나라의 관료화 및 중앙집권화 정도는 복지정책을 공식화하고 시행함에 있어서 그 국가의 역량을 결정한다.

ⓒ 국가의 조직화된 구조는 정당 활동과 일반적인 정치생활 방식에 간접적인 영향을 미치고, 나아가 바림직한 정책을 시행하는 능력에도 영향을 미친다.

ⓓ 복지정책은 무(無)의 상태에서 공식화되는 것이 아니라 이전 정책들에 대한 평가를 기초로 하여 만들어지고 시행된다.

④ 국가중심이론의 장점은 복지국가 발전에 있어서 공급자로서, 행위자로서 국가의 역할에 주목함으로써 설명의 폭을 넓혔고, 각국의 역사적인 발전과정의 맥락을 중시한다는 점이다. 그러나 국가의 차별성을 강조하는 이 이론에서는 일반화가 어려운 단점이 있고, 사회복지에 대한 욕구의 발생에는 초점을 두지 않아 복지국가 발전의 본질적인 원인에 대해서는 간과할 수 있는 한계가 있다.

 

4) 복지국가를 바라보는 여러 관점

 

(1) 신자유주의(neo-liberalism)

ⓐ 영국에서 대처정부 이전에는 케인즈주의적 복지국가를 지향해 왔다.

ⓑ 1970년대 초 선진자본주의 경제체제의 위기 → 사회민주주의의 동요 → 복지국가의 위기 → 국가재정의 적자 누적, 복지서비스 재원의 감소 → 새로운 주장이 대두함

곧 석유파동 이후 여러 문제가 발생하자, 국가의 공공부채와 재정적자를 줄이는 방법은 증세가 아닌 공공지출의 축소를 통해 수행돼야 한다는 것이 신자유주의들의 주장이었다.

ⓒ 1980년대 이후 기업 활동에 대한 정부규제 완화, 시장원리의 활성화로 경제를 회복시키자는 신자유주의 주장 대두 → 시장상황과 기술혁신에 기업이 유연하게 적응하여 경쟁력을 발휘하기 위해서는 신속한 의사결정과 유연한 노동력 관리가 필요하다는 주장 → 노동자보호 입법의 후퇴와 노조활동에 대한 제약을 가져온다.

ⓓ 곧 복지국가의 축소는 국가의 재정지출을 줄여 인플레를 약화시키고, 공공 복지부문에 과다하게 투자되었던 인력과 자원을 민간경제로 돌리며, 복지국가가 약화시켰던 납세자와 복지수혜자 모두의 노동유인을 강화함으로써 건전한 성장을 유도할 수 있다고 한다.

ⓔ 영국은 보수당의 대처정부의 출범과 함께 케인즈주의와 단절하고 신자유주의로 돌아섰으며, 우리나라의 현실에도 많은 영향을 미치고 있다.

ⓕ 신자유주의는 “시장의 자유없이 정치적 자유없다.”는 구호 아래 시장적 자유와 개인의 사적 소유권을 자연법적 권리이자 절대적 가치로 파악하고 있으며, 이것은 18-19세기 서구 자유주의의 핵심적인 경제논리를 다시 강조한다는 점에서 신자유주의이다.

 

(2) 제3의 길

① 개념

ⓐ 제3의 길은 사회민주주의 복지정책과 신자유주의 복지정책의 틀을 벗어나 변증법적으로 새로운 복지패러다임을 형성하고자 하는 시도이다.

ⓑ 제3의 길은 기존에 정(正)으로서 받아들여졌던 사회민주주의라는 제1의 길이 문제점을 지적하고, 이에 대한 대안으로서 제1의 길의 모순을 지적하며 반(反)으로서 내세웠던 제2의 길인 신자유주의를 추종하는 것이 아니라, 양자의 단점을 배제하고 장점만을 받아들여 융화시킨 합(合)으로서 창안된 새로운 복지정책의 기본 틀이다.

ⓒ 사회민주주의의 동요는 복지국가위기론을 대두시켰고, 이러한 사회적 비판에 대처하면서 시장 경제의 효율성과 자유를 강조하는 신자유주의가 대처리즘과 레이거노믹스 하에서 채택되어 번영을 누리게 되었다. 그러나 신자유주의는 사회적 부의 절대적 크기를 증가시키는 데는 기여했지만, 빈부간 격차를 심화시키는 등 새로운 문제점을 노출시키게 되었다.

ⓓ 신자유주의이념을 택한 국가들이 신자유주의가 발생시킨 이러한 문제들을 해결하기 위해서 과거의 사회민주주의로 회귀하지 않고, 사회민주주의와 신자유주의의 장점을 결합하고 단점을 시정한 제3의 이념을 추구하기 시작하였는데 이것이 제3의 길이다.

 

② 지향하는 것

ⓐ 제3의 길은 ‘자본주의의 죽이기’가 아닌 ‘인간의 얼굴을 한 자본주의 만들기’에 나선 유럽좌파의 부활이라고도 한다. 즉 인도주의적 자본주의 내지 인간 중심적 자본주의를 지향하기 때문이다.

ⓑ 제3의 길은 영국의 ‘블레어리즘 또는 블레어노믹스’와 독일 ‘슈뢰더의 새로운 중도노선’과 같은 맥락이다.

 

③ 정책

정책적 측면에서 살펴보면, 시장의 효율과 사회복지의 형평을 동시에 추구하면서, 경제성장과 사회복지를 동시에 유지-발전시킨다는 것을 기본 정책노선으로 설정하고 추구해 나가고 있다.

 

④ 복지정책

한편으로는 국민들이 단순히 복지의 수급자만이 아니라 노동시장에서 생산적인 활동에 참여할 의무를 진 개체라는 개인주의, 즉 상품화를 추구하면서, 다른 한편에서는 공정한 기회균등과 분배적 정의를 실현함으로써 공동체적 사회연대를 달성하려는 집합주의(collectivism)를, 즉 탈상품화(decommodification)를 자본주의 시장경제체제 내에서 동시에 추구하고 있다. 이러한 측면에서 제3의 길은 ‘인간의 얼굴을 한 시장경제’를 추구하고 있다.

제3의 길 복지정책은 사회보장과 재분배에 관심을 기울이는 동시에 경제적인 부를 산출하는 주도적인 주체로서의 복지수혜계층의 역할을 강조하고 있다. 즉 베버리지 시대의 소극적 복지수급자(the passive welfare beneficiary)와는 대조적으로 적극적 복지시민의 위상정립에 정책의 초점을 맞추고 있다.

 

(3) 신보수주의

신보수주의는 1970년대 중반 이후 재정지출의 과부담, 재원배분의 비효율성, 급여의 부적절성 등으로 인한 복지국가 위기론이 대두되면서 1980년대에 들어와서 중심으로 자리한 이데올로기이다. 영국의 대처정부, 미국의 레이건 정부, 일본의 나카소네 정부 등이다. 복지국가에서 자유방임적인 시장경제로의 전환정책을 말한다. 즉 사회적 목표를 달성하고자 하는 사회정책을 경제정책에 종속시키려는 시도를 말한다.

이러한 신보수주의의 성격은

ⓐ 시장경제체제에 대한 국가의 간섭주의 지양(정부의 역할 축소)

ⓑ 공급 위주의 고용정책 강화

ⓒ 법인세 인하를 통한 기업경쟁력의 강화

ⓓ 개인주의, 경쟁의 원리, 소극적 자유 강조

ⓔ 개인의 자유를 최대한 보장, 창의력을 향상시킬 수 있도록 사회보장제도 개혁에 역점을 두고 있다.

 

(4) 온정주의

온정주의(paternalism)는 자신에게 손해가 돌아올지도 모르고 어떤 일을 하고 있을 때 그 일을 하지 못하도록 말려야 한다는 점에서 개인의 자유를 선의로 제약할 수 있다는 국가의 태도를 의미한다. 온정적 간섭주의 또는 온정적 가부장주의라고도 불리는 이러한 입장은 매우 주관적일 수 있는 기준을 가지고 국가의 정당화하려는 논리로 호도될 수 있는 위험성이 있다.

사회보험에 있어서 보험가입의 결정을 본인들의 자발적인 의사결정에 맡기는 경우 적절한 수준의 보험가입이 이뤄지지 못하기 때문에 국가가 개입하는 사회보험제도의 도입을 필요로 하는 온정주의적 정당성을 주장하는 학자들도 있다. 개개인들은 장래에 발생하는 위험을 정확히 판단해 저축을 결정할 수 있는 정보를 구하기 어렵고, 미래에 대해 적절한 대비를 하지 못하기 때문에 국가의 개입이 필요하고 사회보험제도의 역할이 요구된다고 주장한다.

한편으로는 반집합주의자들이 국가의 개입을 최소화할 것을 주장하며 국가 개입이 정당한 기준으로 자신을 책임질 수 없는 사람에 대해 온정주의를 제시하기도 한다. 심한 정신질환자, 정신장애인에 대한 개입이나 궁핍에 대한 최저수준의 재정적 원조에는 국가가 온정주의적으로 개입하는 것이 정당하고, 그 수준을 넘어서 자신을 책임질 수 있는 사람들에 대해서까지 개입하는 것에는 반대한다.

** 반집합주의

아담 스미스의 고전적 자유주의, 하이예크와 프리드만을 중심으로 한 자유주의 현대 철학자들의 신자유주의, 신우파 정책과 신보수세력의 사회권위주의적 접근을 결합한 형태인 3가지 형태를 종합하여 지칭한 말이다. 개인의 자유를 신봉하는 것이 특징이다.

복지국가는 개인의 자유, 독창성, 선택을 제한한다고 보며 복지제공에 있어서 정부의 역할을 최소화시켜야 한다는 입장이다. 곧, 개인의 자유, 시장의 자유, 개인의 선택의 확대를 부르짖는 입장이다. 정부부문에서는 시장의 원리의 적용이 두드러진다. 이들 주장에 따른 가족정책을 예로 보면 복지국가는 가족의 역할을 박탈했다고 보는데, 이로 인해 국가부문을 식감(재정 등 삭감)하게 되고, 결과적으로 가족에게 노인과 어린이의 보호를 떠넘기는 것이다.

 

(5) 이익집단 정치이론

복지국가의 발달이 다양한 이익집단들의 이익추구 과정에서 나타났다고 보는 입장이다.

현대사회에 들어오면서 전통적인 계급의 차이에 의한 정치적 구분이 약해졌다. 성, 인종, 종교, 언어, 문화, 연령 등에 따른 집단의 정치적 행위가 커지며, 하나의 계급 내에도 다양한 이익추구 집단들이 생겨났다. 집단의 크기가 작고 동질적일수록 집단의 이익을 위한 집단행동에 대한 동기가 커지며, 정당은 선거에 이기는 것을 목표로 연합체로서 이익집단의 행동을 반영하게 된다.

노인집단은 노인들의 숫자가 많아지고 높은 투표율, 이익의 강한 동질화로 인하여 정치적 영향력이 매우 크며, 이로 인해 복지국가 발달에서 중요한 역할을 해 왔다고 본다.

전통적인 계급관계뿐 아니라 다양한 집단의 정치적 경쟁에 초점을 맞추었고, 정당정치의 현실을 파악할 수 있게 했으며, 특히 노인들을 위한 프로그램의 발달을 설명하는데 적합하다. 그러나 민주주의적 제도가 발달되지 않았거나 이익집단보다 계급의 힘이 중요한 국가들의 경우에는 적합하지 않은 단점이 있다.