사회복지정책의 과정

사회복지정책의 과정

 

개념

사회복지정책은 사회복지와 관련된 문제에 대하여 정부가 정책적으로 개입하는 것이다. 따라서 사회복지정책과정(social welfare policy process)이란, ‘사회복지와 관련된 문제를 해결하기 위한 사회적 욕구에 대하여, 정부가 이를 정책의 대상으로 인지하고 이에 대하여 바람직한 대안을 형성하여 집행하고 평가하는 과정’을 의미한다.

사회복지정책의 과정은 크게 사회복지정책의 형성, 집행, 평가라는 세 단계로 나눌 수 있다. 사회복지정책의 형성과정은 사회복지정책이 하나의 독자적인 정책으로 만들어지는 과정이다. 사회복지정책의 형성은 일반적으로 특정 사회복지문제에 관한 사회적 욕구에 따라 의제로 설정하면서 시작된다.

사회복지정책의 집행과정은 독자적으로 만들어진 사회복지정책을 실제 시행하는 과정을 말한다. 집행과정은 정치 • 경제 • 사회 등 환경적인 요인과 정책의 목표 • 수단 • 절차 등 내부적인 요인에 따라 영향을 받는다.

사회복지정책의 평가과정은 실제 시행된 사회복지정책을 일정한 분석틀에 따라 평가하는 과정이다.

 

아젠다(agenda) 형성 : 새로운 사회복지정책이 형성되거나 기존의 정책이 변경되기 위해서는 사회에 정책의 성립과 변화를 요구하는 어떠한 문제들이 존재하여야 한다. 아무런 문제가 없는 상태에서 새로운 정책이 성립될 수 없다. 반드시 사회문제가 발생한다고 해도 모든 사회문제가 특정 정책이 형성되는 것이 아니다. 그 문제가 이슈화되어지고 그것을 진지하게 정책 관련 집단에서 논의하게 되고, 그 논의의 주제로 떠오르는 문제를 아젠다(정책의제)라고 한다. 수많은 사회문제들 중에서 정부가 그것에 대한 정책적 해결을 위해 자발적이든 비자발적이든 공식적으로 채택되어진 의제의 목록을 아젠다(정책의제)라고 한다.

 

아젠다(정책의제)의 형성과정

사건사태	⇒	문제인지	⇒	순수한 개인문제
사건사태	⇒	문제인지	⇒	사회문제 (공공문제)	⇒	이슈 (정책문제)	⇒	정책문제	⇒	아젠다 (정책의제)

 

다이(Dye)와 디니토(DiNitto)에 따르면 사회복지정책 형성과정은 크게 정책문제 확인 → 정책대안 형성 → 공공정책 입법화 → 공공정책 집행 → 정책 평가의 과정을 거친다고 하였다.

송근원 • 김태성은 사회복지 정책문제 형성 → 사회복지 정책 아젠다 형성 → 대안 마련 → 사회복지 정책결정 → 집행 → 평가 및 피드백 과정으로 나누었다.

 

사회복지정책 형성과정

 

문제형성 ⇒ 아젠다형성 ⇒ 대안마련 ⇒ 정책결정 ⇒ 집행 ⇒ 평가

 

① 문제형성 ⇒ 고통을 주는 상황이나 조건을 해결해야 할 문제로 인식하는 것이다.

② 아젠다형성 ⇒ 문제가 공공이나 정책결정자들의 관심을 끌어 정책결정에 논의가 가능한 상태가 되도록 하는 것이다.

③ 대안형성 ⇒ 정책문제를 파악하고 목표를 설정하며, 이를 달성할 수 있는 정책수단으로서의 정책대안을 개발하고 대안을 비교하고 분석하여 가장 합당한 대안을 찾아내도록 하는 것이다.

④ 정책결정 ⇒ 대안의 선택 또는 우선순위를 확정하는 것이다.

⑤ 집행 ⇒ 결정된 정책을 구체화하여 집행해 나가는 것이다.

⑥ 평가 ⇒ 정책활동의 가치를 따져보기 위하여 정보를 수집, 분석, 해석하여 더 나은 정책을 찾도록 하는 과정이다.

 

♦주요개념들♦

조건(conditions) : 어떠한 사상이나 현상이 문제로 발전할 수 있는 객관적 사실들 자체

문제 : 어떤 사건이나 사태로 인하여 다수의 사람들이 고통을 받고 있는 것에 대하여 해결요구를 유발시키는 불만스런 상태나 조건

요구(demand) : 문제해결을 위해 요청하는 구체적인 행동

아젠다(agenda) : 수많은 사회문제들 중에서 정부가 그것에 대한 정책적 해결을 위해 자발적이든 비자발적이든 공식적으로 채택한 의제의 목록

이슈(issue) : 여러 가지 공공문제들 중에서 논쟁의 대상이 되는 문제

정책문제 : 사회 내의 수많은 쟁점적 문제, 즉 이슈들 중에서 정부가 그 해결을 위하여 심각하게 검토하기로 결정한 문제

대안(alternative) : 정책 의제로 채택되어 논의되고 정의되는 과정 속에서 나타나는 여러 가지 해결 방안들

정책 : 대안들 중 권리를 가진 정책 결정자에 의해 선택된 대안을 정책이라 한다.

 

사회문제와 이슈화

 

사회문제는 정책형성의 출발점이다. 사회문제가 있어야 새로운 정책이 형성될 수 있다. 그러나 사회문제는 단순히 존재하는 것만으로 정책 형성의 출발점이 되는 것이 아니라 그 문제에 대해 사회적으로 관심을 갖고 논쟁하도록 하여야 하는데, 이것을 이슈화라고 한다. 사회복지문제의 경우 어려움을 겪는 클라이언트 집단을 대변하여 사회복지 전문가들이 이슈화에 적극적으로 노력해야 할 필요가 있다. (시민사회단체 시위, 거리행진, 온라인운동...........)

 

1) 사회문제

 

사회에 존재하는 모든 문제들로, 국민이나 시민이 불만을 갖고 있으면서 해결해야 하는 모든 문제

 

① 의제결정에 영향을 미치는 문제의 성격

구체성 : 문제는 구체적일수록 의제화할 가능성이 높다.

사회적 유의성 : 문제가 사회에 미치는 영향정도의 사회적 유의성이 클수록 의제화할 가능성이 높다.

시간성 : 기간이 적절할수록 의제화할 가능성이 높다.

단순성 : 기술적으로 복잡하지 않고 쉽고 단순하게 이해될 수 있는 문제가 의제화할 가능성이 높다.

선례성 : 선례가 있는 문제가 의제화할 가능성이 높다.

 

② 문제의 정의

문제는 단일요소로 구성된 것이 드물고 복합적으로 구성되므로, 어느 것을 문제의 핵심으로 볼 것인가를 파악해야 하며, 문제의 심각성, 문제로 인한 피해 집단 등을 파악한 후 인과관계와 결과를 예측해야 한다.

객관적 실체로서의 문제와 주관적으로 정의된 문제가 있다.

정책 목표와 이해관계자들의 갈등과 경쟁을 고려하여, 해결해야 할 바람직하고 합리적인 문제로 정의해야 한다.

 

2) 사회적 이슈

사회문제에 대한 성격, 원인, 해결책에 대해서 집단 간에 의견이 불일치하는 문제

문제정의, 해결책에 대한 논의는 정책에 따른 비용과 편익을 결정하고, 자유와 기본권을 제한하는 내용이기 때문에 집단간, 계층간에 이해대립이 발생한다.

 

3) 사회적 이슈화

① 사회적 이슈화 단계

어떤 문제에 대해 부정적 견해를 가지거나, 해결방법에 대해 다른 견해를 가지는 다수의 집단이 나타나, 문제해결에 합의점을 찾지 못하고 갈등이 야기되는 단계.

특정 집단에게 혜택을 주면서 집단에게는 피해를 주는 경우 특정한 방법으로 문제를 해결한다.

사회문제가 사회적 이슈로 전환되기 위해서는 이슈촉발장치와 이슈주도자가 있어야 한다.

이슈촉발장치(issue triggering mechanism) : 일반대중의 관심을 유도하는 것들로서, 자연재해와 사회적 사건(대형 참사, 정치적 사건) 등이 있다. 문제가 이슈로 전환되는 과정에 도움을 주는 사건을 말한다. 방치되어 있는 문제를 정치적으로 인식시켜, 공공정책 형성에 대한 압력을 촉진하는 것이다.

이슈주도자(issue initiator) ; 특정문제에 대해서 관심과 여론을 환기시키는 행위자, 정치가, 시민운동가, 국회의원, 특정집단 등

 

② 사회복지 이슈화 전략에서 고려할 요인

사회복지 문제의 정의 : 클라이언트의 입장에서 정의 내리되 사회복지 이슈의 구체성, 사회적 중요성, 시간적 관련성, 유행가능성, 전파가능성, 이해가능성 등을 고려해야 한다.

문제를 정의할 때 이슈를 증폭시키고, 국민의 관심을 집중하는 등 이슈를 확장시키기 위해 이슈상징을 사용한다. 이슈상징은 감정에 호소하는 상징과 이성에 호소하는 상징으로 나누는데 전자의 상징이 유리하게 사용된다. 또 새로운 쟁점이 되는 다른 이슈와 연계시켜 이슈화하면 좀 더 쉽게 이슈화할 수 있다.

 

사회복지문제의 이슈 제기자 : 누가 이슈를 제기할 것인가? 클라이언트, 사회복지전문가, 언론, 정치인 등 사회복지와 관련된 문제에 대해 이슈를 제기하지만 가장 적절한 것은 사회복지전문가이다.

ⓐ 클라이언트

직접 고통받고 있는 사람으로서 자신의 문제를 이슈화할 수 있다. 무계획적이고 비의도적인 경우가 많다. 자살, 시위, 폭동 등의 방법으로 자신의 문제를 이슈화하는 경우가 있다.

ⓑ 사회복지전문가

클라이언트의 문제를 잘 알고 사회적 필요성도 잘 아는 사람이다. 계획적이고 의도적으로 가능한 사람으로 사회복지문제를 이슈화시킬 최적의 사람이다.

ⓒ 언론

국민들의 관심을 집중시키는데 큰 영향력을 발휘하는 집단이다. 언론은 이슈화에만 관심을 갖고 이슈 제기자로서는 수동적일 수 있다. 다른 중요한 문제가 발생하면 곧바로 관심을 다른 것으로 쏠리는 경우가 많다.

ⓓ 정치인

능동적이고 적극적인 제기자는 아니다. 그것은 정치적인 이유에서 관심을 기울일 가능성이 많기 때문이다.

 

non-isuue : depressed issue(억압된 이슈)라고도 부르는데 문제나 요구가 공공의 관심을 끌기는 하는데 공공 정책상의 논점으로 제시되지 못한 경우를 말한다. 가령 과거 군사정권 하에서 노동자들의 복지문제는 국민 모두가 심각하게 생각하였지만 공공정책상의 논점으로 제시되지 못한 것과 같다.

pseudo-issue : 가짜 이슈로 어떤 문제나 요구를 정책결정자가 형식적으로는 관심을 가져주지만 문제해결을 위한 실질적인 노력을 보이지 않고 계속 무시된 상태로 남아 있는 이슈이다.

(대통령 선거뿐만 아니라 각종 선거할 때 공약으로 빈부격차해소문제는 요란스럽지만 실제적으로는 실천하지 않는 것과 같다.)

 

3. 정책의제(아젠다)의 형성

 

일반적인 아젠다 형성 과정

문제인식단계 ⇒ 이슈화단계 ⇒ 공공아젠다 ⇒ 정부아젠다

문제인식단계 : 문제와 관련된 사회집단에 의해 사회문제로 인지케 하는 것이다.

이슈화단계 : 사회문제의 해결책에 대해 이견을 가진 집단이 나타남으로써 이해갈등이 야기된다.

공공아젠다 : 많은 사람들이 정부의 해결이 필요하다고 믿게 되는 이슈들이 모여서 공공아젠다를 구성한다.

정부아젠다 : 정책의 대상이 되어 정책결정이 이루어지는 이슈들이 모여 정부아젠다를 구성한다.

 

1) 이슈의 공중의제화

공중의제(public agenda)는 체제의제(system agenda)라고도 하며, 많은 사람, 집단들의 관심의 대상이 되며 정부가 그 문제를 해결해야 한다고 당연히 생각하는 문제로서, 정부가 그 문제를 해결하는 것이 정당한 것으로 인정되는 사회문제를 말한다.

사회문제가 공중의제로 전환되기 위해서는

ⓐ 많은 사람들의 관심이 집중해야 하고,

ⓑ 정부의 조치가 필요하다고 생각하는 상당수의 사람들이 있어야 하고,

ⓒ 그 문제해결에 대해서 정부가 적절한 수단이고 정부가 권한을 가지고 있다는 믿음이 필요하다.

 

2) 정부의제

공중의제가 정부 내로 진입하면 정부의제라 하고 정부의 의제로 선택되어진다.

정부의제(governmental agenda)는 정부의 공식적인 의사결정에 의해 그 해결을 위해서 심각하게 고려하기로 공식적으로 밝힌 문제이다. formal agenda이라고도 부르며 또 제도 아젠다(institutional agenda)라고도 한다.

 

3) 아젠다 형성의 참여자

① 정책과정의 참여자

공식적인 참여자 : 대통령, 국무위원(장차관), 국회의원, 고급공무원

비공식인 참여자 : 정당, 이익단체(압력단체), 전문가의 지식인, 일반 시민과 시민 단체

NGO : Non-Governmental Organization 비정부 기구,

NPO ; Non-Profit Organization 민간 비영리 단체

② 사회복지 의제 형성의 참여자

이슈기업가 : 사회복지 아젠다 형성에 가장 큰 영향을 미치는 사람들, 사회복지문제를 이슈화하고자 하는 의욕이 있는 사람은 누구나 가능하다.

이해당사자들 : 사회복지문제로 고통을 당하는 클라이언트와 비용을 부담하는 기득권자들이다.

정책가들 : 사회복지 아젠다 형성에 직접적인 형성에 직접적인 영향을 미치는 집단이다.

클라이언트 : 사회복지문제 당사자로서 문제를 제기하기도 하고 해결을 위한 압력을 행사하기도 한다.

사회복지전문가 : 클라이언트에 대해 잘 알고 정책 아젠다의 형성 과정에 대한 지식을 갖추어야 한다.

일반국민 : 큰 영향을 미치는 경우는 드물지만 사회복지문제가 어떤 사건을 통해 크게 이슈화되는 경우 압력을 행사하기도 한다.

 

4) 주도집단

정책의제의 설정을 좌우하는 주요한 요인 중 하나는 누가 정책의제를 설정하는가이다. 사회문제나 이슈가 모두 정책의제화되어서 정책으로 설정되는 것이 아니기 때문이다. 정책을 의제화하는 주도집단은 3가지 형태로 나눈다.

 

① 외부주도형(outside initiative model)

사회문제 ⇒ 공중의제 ⇒ 정부의제

정부 외부에 있는 집단들이 주도해 정책의제 채택을 정부에게 강요하는 모형이다.

강요된 정책문제라고도 한다. 다원화되고 민주화된 선진국에서 주로 발생한다.

언론, 정당 등의 역할이 중요하다.

확장전략 : 상징조작에 의한 대중매체의 역할이 중요하다.

진입전략 : 확장에 성공한 의제는 공중의제가 되어 많은 사람의 관심을 끌고, 정부의 관심을 끌어 정부의제가 된다.

관계된 집단 : 이해관계가 비슷한 귀속집단, 관심집단, 여론주도집단

② 동원모형(mobilization model)

사회문제 ⇒ 정부의제 ⇒ 공중의제

정부기관 내에서 먼저 이슈를 생성하고, 의제를 설정한 다음, 대중에게 지지를 얻기 위해 공공의제로 확산시키는 모형이다.

엘리트론으로 해석되며, 정부 내의 엘리트들에 의해 이슈가 창출된다고 보는 모형이다.

권력이 분산되어 있지 않은 후진국에서 주로 발생하며, 정치지도자들의 관심과 인지, 이념이 중요한 요소이다. 과거 우리나라에서 많이 발생하였다.

③ 내부접근모형(inside access model)

정부 내부에서 제기되어 공식의제로 설정되는 경우이다. 일반 공중의 참여를 배제하고자 시도하는 것으로, 공중의제화 노력을 기울이지 않는 점이 동원모형과의 차이이다. 국방사업, 이동통신사업자 선정 같은 경우이다.

 

5) 정책의제 설정에 영향을 미치는 요인

주도집단

참여자

정치적 요소

문제의 특성

 

4. 정책의제(아젠다) 형성에 관한 이론모형

 

1) 존스(C. Jones) 모형

 

(1) 정책의제 형성과정

사건의 인지 및 문제정의 단계 ⇒ 결집과 조직화 단계 ⇒ 대표단계 ⇒ 정책의제

 

① 인지 및 문제정의 단계

어떤 사건에 관하여 발견, 정부수집 및 파악, 해석하는 것이다.

문제는 정의방법에 따라 해결책이 달라지며, 여기에서 사회적 갈등이 야기되므로, 해결이 필요한 인간적 욕구를 야기하는 상태가 문제를 인지한 상태이다.

문제를 정의하는 것은 문제를 인지한 후에 그 문제를 야기하는 사건의 효과를 분석하고 진단하여 무엇이 문제인지 그 문제의 내용을 정확히 밝히는 것이다.

② 결집과 조직화 단계

문제로 인하여 영향을 받는 사람의 수, 결집한 범위, 조직화 정도, 조직의 형태 등이 정책과정에 영향을 미친다.

③ 대표단계

대표란 국민과 국민들의 문제를 정부로 연결시키는 활동으로, 문제가 모두 의제로 다루어지는 것이 아니기 때문에 문제가 어떻게 대표되는가는 대표자와 대표되는 자의 인지에 따라 달라질 수 있다. 대표자와 대표된 자의 감정이입이 중요하다.

 

사회복지정책 대안 형성의 문제점

ⓐ 예측능력의 한계 : 정보의 부족, 정책분석가의 판단의 한계가 있다.

ⓑ 계량화의 문제 : 사회복지분야는 계량화가 어려운 부분이 많다.

ⓒ 공동비교척도의 부재 : 사회적 가치가 다양하여 비교가 어렵다.

ⓓ 한정된 비용과 시간 : 한정된 비용과 시간의 범위 내에서 정책대안을 개발해야 한다.

ⓔ 다른 국가목표와의 관계 : 다른 분야의 정책목표들을 고려할 필요가 있다.

(2) 정부의 역할

① 방임적 태도

고도의 다원주의적 관점으로서의 정부 ⇒ 비교적 수동적 역할

정부는 문제정의, 설정 등에 거의 역할을 하지 않으며, 이익집단이 난립할 수 있고, 자유주의적이다.

② 보조적 태도

문제의 정의에 정부가 도움을 주는 형태, 특정집단을 편애하지 않고 자원을 평등하게 배분하려 노력하지만 쉬운 일이 아니다.

③ 적극적 태도

정부가 정책의제 채택 등에 적극적인 역할을 수행한다. 정부 스스로 의제를 설정한다.

민주정부에 부합하는 형태인지는 문제로 남는다.

 

2) 아이스톤 / 컵과 로스 모형

① 아이스톤(R. Eyestone) 모형

사회문제가 집단에 의하여 인지되고 다른 견해를 가진 집단들이 계속 관여하게 되면 사회문제가 사회적 이슈로 성립하고 더 많은 집단들이 계속 관여함으로서 공공의제의 이슈가 되고, 공식의제로 발전한다고 보는 견해이다.

사회문제의 인식단계 ⇒ 사회적 이슈화 단계 ⇒ 공공의제 단계 ⇒ 공식의제 단계

② 콥과 로스(R. Cobb & J. Ross) 모형

외부주도형, 동원모형, 내부접근모형에 이슈의 제기, 구체화, 확산, 진입의 4단계로 나누어 정책의제의 형성과정을 설명하였다.

 

3) 아젠다 발전론

하나의 문제가 정책아젠다에 오르느냐에 관한 관심보다 정책아젠다가 형성되는 경우에 아젠다 자체가 어떻게 발전해 나가는가에 초점을 두는 것이다.

아젠다 시작단계 : 이슈의 발견, 표명, 전파, 문제해결을 위한 프로그램이 개발되는 단계이다.

아젠다 조정단계 : 이슈들이 정책으로 집행되어 피드백되고 그와 관련된 새로운 이슈들이 표명되고 전파되며 기존의 관련 프로그램들이 수정되는 단계이다.

 

5. 정책대안 형성

 

1) 정책대안의 개념

① 협의의 개념

ⓐ 정책대안이란 문제의 해결방안이다.

ⓑ 주어진 목표의 달성을 위한 방법들을 강구하고 비교 • 분석하는 과정이다.

② 광의의 개념

정책문제가 무엇인지를 파악하고 그 문제를 둘러싼 상황을 파악하여 정책 목표를 세우고 목표를 달성할 수 있는 정책수단으로서 정책대안을 개발하며 비교 • 분석하는 과정이다.

 

2) 최선의 정책대안 형성과정

① 문제와 상황을 파악

② 정책대안이 가져올 결과에 대한 미래 예측과 목표설정

③ 정책대안의 탐색과 개발

④ 정책대안의 비교 분석

⑤ 최선의 정책대안 선택

 

3) 정책대안의 형성기법

① 점진적 기법

한정된 수의 대안만 탐색하는 방법으로, 특히 기존 정책에 약간의 수정만 가하는 형식이다.

② 브레인스토밍(Brainstorming)

다양한 아이디어를 자유분방한 상태에서 제안하는 것으로, 새로운 아이디어, 목표 및 전략의 창출방법이다.

③ 델파이(Delphi)

ⓐ 소수인사에 의해 토론과정이 지배되는 현상, 동료집단의 견해에 따라야 한다는 압력, 권위있는 지위에 있는 사람의 의견에 공공연하게 반대하는 데 따르는 어려움 등의 문제를 피하기 위해 고안된다.

ⓑ 예측하려는 현상에 대한 선례가 없는 경우 자주 사용하는 방법이다.

ⓒ 전문가들이 의견을 모으고, 교환하고 발전시킴으로써 미래를 예측한다.

ⓓ 미래에 대한 광범위한 지식을 얻을 수 있고 연구자의 주관과 편견을 배제할 수 있다.

④ 미래예측방법

ⓐ 유추(analogy) : 비슷한 구조의 사례를 통해 미래의 상황이나 문제를 추정하는 방법이다.

ⓑ 경향성 분석(tendency analysis) : 과거의 경향이나 추세를 미래에 연장시켜 추측하는 방법

ⓒ 마르코프 모형(Marcov model) : 어떤 상황이 과거시간의 흐름에 따라 일정한 확률로 변해갈 경우 최종적 상태를 예측할 수 있는 확률적 정보를 제공한다.

ⓓ 회귀분석(regression analysis) : 변수들 사이의 인과관계를 전제로 하여 만들어낸 회귀방정식을 통하여 미래를 예측하는 방법

ⓔ 델파이 기법(Delphi) : 전문가들의 의견을 모으고 교환함으로써 미래를 예측하는 것이다.

 

6. 정책형성과정 분석

 

1) 사회복지정책의 차원분석

 

사회복지정책을 차원적으로 분석하는 틀 중에서 가장 대표적인 것이 Gilbert 와 Terrell의 사회복지정책 차원분석의 기본 틀이다.

이들은 사회복지정책이란

ⓐ 사회복지 급여를 누구에게 제공해야 할 것인가?

ⓑ 어떤 사회복지 급여를 제공할 것인가?

ⓒ 사회복지급여를 어떻게 전달할 것인가?

ⓓ 재정은 어떻게 마련할 것인가에 대하여 어떤 선택을 할 것인가?를 결정하는 것이라고 하였다.

이것을 4가지 선택의 차원(demensions of choice)이라고 한다.

 

Gilbert & Specht는

ⓐ 누가 급여를 받는가?

ⓑ 무엇을 받는가?

ⓒ 어떻게 급여를 받는가?

ⓓ 누가 급여를 지불하는가? 와 같은 질문으로 나누었다.

 

① 사회적 배분(social allocation)

급여대상을 말한다. 누가, 어느 집단이 사회복지의 대상자가 되는가 하는 것이다. 사회복지 급여를 소수에 국한시킬 것인가(선택주의) 아니면 전 국민에게 제공할 것인가(보편주의)하는 문제이다.

② 사회적 공급(social provisions)

사회복지 대상자들에게 무엇을 제공할 것인가, 어떤 종류의 급여를 전달할 것인가, 곧, 급여 형태의 문제를 말한다. 현물급여를 할 것인가? 아니면 현금급여를 할 것인가? 하는 문제이다.

③ 전달체계(delivery strategies)

사회복지 급여를 제공하는 주체와 그 수급자 간의 조직체계이다. 여기서 권한의 소재, 업무 수행자와 그 자격, 조직의 유형과 규모 등이 관건이다. 전달체계에서 중요한 것은 수급자들의 접근 용이성, 조직의 통합성, 연속성, 책임성이다.

④ 재정(funding)

어떤 재원을 사용하는가, 일반세, 목적세, 보험료 중에서 무엇을 사용할 것인가? 하는 것을 정하는 문제이다.

 

2) 정책개발 분석의 모델들

 

모델A (Kahn) 정책과정	모델B (DiNitto) 정책결정과정	모델C (Freeman & Sherwood) 사회복지정책발전과정
1. 계획의 시작	1. 정책 문제의 확인 2. 정책대안의 제시	1. 계획
2. 탐색		2. 프로그램개발과 집행
3. 계획과제의 정의
4. 정책형성	3. 정책의 정당화
5. 프로그램 작성	4. 정책의 집행
6. 평가(환류)	5. 정책평가	3. 평가

 

Gilbert와 Terrell은 정책형성과정에서의 ‘전문가 역할’, 즉 사회복지사와 같은 전문가가 수행해야 할 역할에 초점을 두어

문제발견 → 문제분석 → 대중홍보 → 정책목표개발 → 대중의 지지와 정당성 확보 → 프로그램 설계 → 집행 → 평가와 사정의 8단계로 구분하였다.

 

① 문제발견(problem identification)단계 : 빈곤, 가족해체, 알콜중독 등 우리가 일반적으로 사회문제라 일컫는 상황, 사람들이 해결되길 바라는 문제가 발생하는 단계이다. 보통 잠재되어 있는 사적인 곤란이 당사자, 전문가, 언론, 정치인 등에 의해 공적인 쟁점(public issue)으로 발전하는 과정을 거친다. 전문가는 이 단계에서 문제가 되는 사례를 찾아내고, 기록하며, 문제와 서비스 간의 갭을 파악해야 한다. 전문가는 대변자와 중개자(advocates & social brokers)기능을 수행한다는 것이다. 이런 기능은 전문가의 직접 서비스의 일부로서 사회복지제도의 구체적 내용과 관련기관에 대한 깊은 지식이 있어야 한다.

② 문제분석(problem analysis)단계 : 문제를 발견하게 되면, 문제의 범위, 심각성, 관련되는 사람의 수 등에 관한 구체적인 자료(정보수집, 정보의 종류와 질이 중요)를 만들어 문제의 성격을 분석해야 한다. 이 단계에서 정책 아젠다가 만들어진다. 문제분석에서 전문가에게 꼭 필요한 것은 사회조사기술(research skills)이다.

③ 대중홍보(informing the public)단계 : 대중에게 문제에 관한 정보를 알리는 단계로서 이때 당사자 집단의 이해단계와 관심도를 잘 파악해야 한다. 전문가는 조직기술과 미디어 채널을 적절히 활용하는 방법을 잘 알고 있어야 한다.

④ 정책목표개발(development of policy goals)단계 : 문제에 다가가 그 해결방법에 대해 논의하는 단계이다. 보통 여러 방법들이 제안되는데, 확고한 정책목표를 갖느냐의 여부를 중시해야 한다. 이 단계에서 전문가는 사회계획(social planning)기능을 수행해야 한다. 이를 통해서 성취하고자 하는 최종 목표와 수단적 목적들이 분명하게 드러난다.

⑤ 대중의 지지와 정당성 확보(building public support & legitimacy)단계 : 목표를 설정하게 되면, 목표달성과정에 대한 대중의 지지를 얻어내는 데 주력해야 한다. 관련 집단과 기관으로부터 지지를 얻어내는 것이 매우 중요하다. 이 단계에서 전문가에게 필요한 것은 리더쉽의 개발, 협조체제의 구축, 잠재적 지지자들의 동의 유도 등이다. 전문가의 협상, 거래, 설득 기술이 요구된다. 이 단계의 관건은 목표와 목적에 대한 관련자들의 합의에 있다.

⑥ 프로그램설계(program design)단계 : 정책의 방향이 정해지면 프로그램을 설계하는 단계에 도달한다. 이 단계에서 정책 목표와 목적들은 실제 행동의 실천적 가이드라인이 된다. 전문가는 사회계획가로서 프로그램과 조직의 책임 배분, 프로그램의 운영에 필요한 재정과 인력에 대해 구체적으로 기술해야 한다.

⑦ 집행(implementation)단계 : 정책이 실제로 시행되는 과정이다. 시민과 직접적으로 상호작용을 맺는 사회복지사의 역할이 이 단계에서 특히 중요하다. 전문가는 프로그램을 운영하고 직접적으로 서비스를 제공하는 기능(프로그램의 조직, 정책의 설명, 서비스의 생산 및 전달)을 수행한다.

⑧ 평가와 사정(eval!uation & assessment)단계 : 프로그램이 완벽할 수가 없다. 프로그램의 집행과정에서 예상치 못했던 오류가 발생하는 경우가 허다하다. 오류를 바로잡기 위해서 프로그램에 대해서 평가하고 사정하는 작업을 반드시 해야 한다. 프로그램 평가에서 가장 많이 사용되는 방법이 효과성(effectiveness)평가와 효율성(efficiency)평가이다. 효과성평가는 의도했던 정책목표를 얼마나 달성했는가를 확인하는 작업이다. 때로는 의도하지 않았던 부수적인 효과(unintended side-effect)도 확인한다. 이를 토대로 정책의 중단이나 확대를 판단한다. 효율성은 이런 효과를 비용으로 나눈 것(효율성 = 효과 ÷ 비용 = 산출 ÷ 투입)을 말한다. 효율성 평가는 정책이 어느 정도로 효율적으로 집행되었는가를 수량화하는 작업, 즉 정책의 경제성을 따지는 작업이다.

 

사회복지정책 대안의 비교분석 기준

① 기술적 실현가능성(technical feasibility) : 정책대안이 기술적으로 실현가능한가. 집행기관은 문제해결 능력을 갖고 있는가.

② 정치적 실현가능성(political feasibility) : 정책대안이 정치적으로 받아들여질 수 있는가.

③ 효율성(efficiency) : 투입과 산출의 비율이 능률적인가.

④ 효과성(effectiveness) ; 정책의 목표달성이 충분하게 이루어졌는가. 곧 투입에 관계없이 산출이 최대로 나타나는가.

⑤ 사회적 효과성(social effectiveness) : 사회복지의 통합기능이 충분하게 달성되었는가.

⑥ 사회적 형평성(social equity) : 사회계층 간 불평등이 어느 정도 시정되었는가.

 

3) 비용편익 분석(cost-benefit analysis)

ⓐ 비용편익 분석은 경제학자들에 의해 개발된 것으로서 사회정책 및 프로그램의 직접 • 간접적인 비용과 그러한 정책의 직접 • 간접적 급여를 매개하려는 시도이다.

ⓑ 비용편익분석을 위해 정책의 비용과 편익(이윤 또는 효용)은 모두 화폐의 형태로 계산되어야 한다. 즉, 모든 비용과 편익을 화폐가치로 환산하여 기간별로 추정하고 할인율을 적용하여 전 기간에 걸친 비용과 편익의 현재 가치를 계산하는 방법이다.

ⓒ 한 개의 정책대안에 대해 그것에 투입될 비용과 그 대안이 초래할 편익을 추정하여 비교하는 것이다.

ⓓ 비용편익분석에서는 효과가 반드시 화폐단위로 계산되어야 하며, 순현재가치가 양이라도 서로 배타적인 정책대안은 선택할 수 없다.

ⓔ 이 방법은 종종 실행상의 난점이 따르는데 그 이유는 정책분석가들이 인명 구조, 가족지원, 우울감에 빠진 어린아이를 위로하는 것 등을 화폐 가치로 환산하는 것이 불가능하기 때문이다. 즉, 사회복지정책에서 서비스가 화폐가치로 계량화할 수 없고, 경제적인 합리성에만 치중하므로 사회적 형평성 등의 기준은 적용할 수 없고, 화폐적 가치로 표현하기 힘든 클라이언트 반응성 등의 기준을 적용하기 어렵다.

 

4) 비용효과 분석(cost-effective analysis)

ⓐ 원하는 정책 결과를 얻고자 할 때 비용효과 분석은 상이한 정책들간의 비용을 비교 검토한다. 즉, 정책 목표를 달성하기 위한 대안의 선택과정에서 총비용과 총효과를 비교하여 여러 대안 중에서

하나를 선택할 수 있게 하는 방법이다.

ⓑ 비용편익 분석과는 다르게 이러한 방법론은 각 정책의 급여를 화폐로 환산할 필요가 없다. 비용과 편익을 모두 고려하지만, 편익을 화폐가치로 측정하는 문제를 피하므로 이윤극대화의 논리를 따르지 않는다.

ⓒ 비록 정책분석가들이 특정 급여의 달러 가치를 알 수 없다고 할지라도 예상되는 급여의 화폐적 가치와는 무관하게 어떠한 정책 혹은 프로그램이 동일한 결과를 얻기 위해 더욱 적은 비용을 소요하게 되는지 비교할 수 있게 된다.

 

5) 기타 방법

① 줄서기 분석기법(queuing)

ⓐ 사회복지정책에서 줄서기 문제는 서비스 시설이 한정적이므로 모든 클라이언트에게 즉각적인 서비스가 제공되지 않을 경우이다. 대기시간을 줄이기 위해서는 더 많은 시설이 필요하지만 시설을 건설하기엔 비용이 엄청나다.

ⓑ 서비스를 받기 위해 대기하는 시간과 사용할 수 있는 시설의 수준에 관한 정보를 제공해 주는 기법이다.

② 모의실험(simulation)

ⓐ 정책을 실제 집행하지 않고 비슷한 상황 속에서 분석함으로써 미래를 예측하는 방법이다.

ⓑ 수학적 모형의 적용이 어려운 경우, 실제 상황에서 실행할 때 위험이 수반되는 경우, 실제 행동이 불가능할 경우, 현상의 복잡성 때문에 문제의 구조나 함수관계를 찾기 어려운 경우 유용하다.

③ 결정분석(decision analysis)

ⓐ 나타날 수 있는 확률적 사건을 나뭇가지처럼 그려서 분석하는 방법이다.

ⓑ 결정나무그림을 통해 결과를 예측한다.

의사결정나무의 개념

의사결정나무(Decision Tree)는 의사결정규칙(Decision Rule)을 나무구조로 도표화하여 분류와 예측을 수행하는 분석 방법이다. 이 방법은 분류 또는 예측의 과정이 나무구조에 의한 추론규칙에 의해서 표현되기 때문에 다른 방법들(신경망, 판별분석, 회귀분석 등)에 비하여 연구자가 그 과정을 쉽게 이해하고 설명할 수 있다는 장점을 가지고 있다.

데이터마이닝에서의 의사결정나무는 탐색과 모형화라는 두 가지 특성을 모두 가지고 있다고 할 수 있다. 즉, 의사결정나무는 판별분석 또는 회귀분석 등과 같은 모수적 모형을 분석하기 위하여 사전에 이상치들을 검색하고나 분석에 필요한 변수 또는 모형에 포함되어야 할 교호효과를 찾아내기 위하여 사용될 수도 있고, 그 자체가 분류 또는 예측 모형으로 사용될 수도 있다.

의사결정나무는 하나의 나무구조를 이루고 있으며, 마디(node)라고 불리는 구성요소들로 이루어져 있다.

마디는 그 기능에 따라서 다음과 같이 여러 가지로 분류할 수 있다.

뿌리마디(Root Node) : 나무구조가 시작되는 마디로써 전체 자료로 이루어져 있다.

자식마디(Child Node) : 하나의 마디로부터 분리되어 나간 2개 이상의 마디들을 의미한다.

부모마디(Parent Node) :자식마디의 상위마디를 의미한다.

끝마디(Terminal Node) 또는 잎(Leaf) : 각 나무줄기의 끝에 위치하고 있는 마디를 의미한다.

중간마디(Internal Node) : 나무구조의 중간에 있는 끝마디가 아닌 마디들을 의미한다.

가지(branch) : 하나의 마디로부터 끝마디까지 연결된 일련의 마디들을 의미하며, 이 때 가지를 이루고 있는 마디의 개수를 깊이(Depth)라고 한다.

 

의사결정나무분석은 일반적으로 다음과 같은 단계를 거치게 된다.

의사결정나무의 형성 : 분석의 목적과 자료구조에 따라서 적절한 분리기준(Split Criterion)과 정지규칙(Stopping Rule)을 지정하여 의사결정나무를 얻는다.

가지치기 : 분류오류(Classification Error)를 크게 할 위험(Risk)이 높거나 부적절한 추론규칙(Induction Rule)을 가지고 있는 가지(Branch)를 제거한다.

타당성 평가 : 이익도표(Gains Chart)나 위험도표(Risk Chart) 또는 검증용 자료(Test Data)에 의한 교차타당성(Cross Validation) 등을 이용하여 의사결정나무를 평가한다.

해석 및 예측 : 의사결정나무를 해석하고 예측모형을 설정한다.

위와 같은 과정에서 분리기준, 정지규칙, 평가기준 등을 어떻게 지정하느냐에 따라서 서로 다른 의사결정나무가 형성된다.

실제로 분석을 수행함에 있어서 반드시 이러한 순서를 따라야 하거나 모든 과정을 수행해야 하는 것은 아니지만, 단 한 번에 분석이 끝나지도 않는다.

연구자는 필요한 과정을 반복적으로 수행하여 다양한 의사결정나무를 얻고 연구목적이나 자료구조 또는 실제의 적용에 따르는 문제점 등에 의해서 이들을 비교하고 검토하여 가장 적절한 의사결정나무를 얻을 수 있도록 노력해야 한다.

 

④ 선형계획(linear programming)

일정한 제약 내에서 편익의 극대화 또는 비용의 극소화를 달성할 수 있는 자원의 배분방법에 대한 정보를 제공하는 것이다.