공공부조제도의 정책

공공부조제도의 정책

 

1. 빈곤의 측정

 

1) 절대적 빈곤선

빈곤을 과학적으로 측정하려는 첫 시도 : Booth의 1885년 런던조사와 Rowntree의 1899년 요크조사)

ⓐ 절대적 빈곤선 : 사람이 생활하는데 필요한 최소한의 의식주라는 기본적인 관점에서 최저생계비를 계측한 것이다.

ⓑ 문제점 : 기본적 필요(basic needs)라는 것이 구체적으로 무엇을 의미하는가가 불분명하다. 생물학적으로 살아 남는데 필요한 자원은 물론, 사회적 생존을 위해 필요한 자원도 포함해야 한다.

① Rowntree 방식(전물량방식, 마켓 바스킷 방식)

ⓐ “총수입이 육체적 효율성의 유지에만 필요한 최저수준을 획득하기에는 불충분한 기구를 제1차적인 빈곤”으로 정의한다(음식물, 옷, 연료비, 기타 잡다한 지출과 주택임대료로 계산)

ⓑ 라운트리 방식을 기본으로 하여 최저한의 생계에 필요한 물품의 목록과 양(마켓바스킷)을 결정하고, 그것을 구매하는데 필요한 시장가격을 곱해서 최저생계비를 계측하는 것

ⓒ 우리나라에서 최저생계비를 계측하는 방식

② Orshansky 방식(미국의 사회보장청 빈곤지수, 반물량방식)

ⓐ 기본적인 적정표준영양량을 구하여 미국인이 선호하는 식품량과 이것의 최소구입가격에 의하여 최저생계비를 구하고 여기에 엥겔지수의 역을 곱하는 방법

ⓑ 문제점 : 빈곤선이 엥겔지수의 수치변화에 따라 큰 차이가 난다. 생활수준이 높아지면, 음식비에 대한 지출은 감소되어 엥겔지수의 역이 증가한다. 따라서 빈곤선이 증가한다. 그러나 반영이 잘 안 된다.

☞ 엥겔지수( Engel's coefficient) : 가계지출 중에 식료품비가 차지하는 비율을 백분비로 나타낸 지수로 소득수준이 높아질수록 식료품관련 지출보다는 식료품 이외 지출이 급격히 늘어난다는 점에 착안하여 생활수준의 정도를 나타내기 위한 지표이다.

 

2) 상대적 빈곤선

ⓐ 상대적 빈곤 : 특정 사회의 전반적인 생활수준과 밀접한 관련하에 상대적 박탈과 불평등의 개념을 반영한다. Runciman 이 개념적으로 정리하였고, Abel Smith 와 Townsend가 실증적으로 빈곤조사에 사용하였다.

ⓑ 복지국가가 발달할수록 상대적 빈곤을 주로 사용한다.

① Townsend 방식

ⓐ 객관적 박탈감과 주관적 박탈감에 대해 어떻게 평가하고 있는가를 조사하여 박탈감의 지수 계산한다. 이것을 소득수준과 비교하여 일정 소득수준 이하에서 이러한 박탈점수가 급격히 떨어지면 그것을 빈곤선으로 사용한다.

ⓑ 이 연구에서 각 가구유형의 평균소득(mean income)의 50% 이하를 절대적 극빈층으로, 80% 이하를 상대적 빈곤층으로 정의한다.

② Fuchs, Rainwater, Lansley 등

중위소득(median income)의 50%를 빈곤층으로 사용한다.

③ 순수 상대적 빈곤

소득재분배 분포상에서 가장 낮은 일정 비율(하위 10%, 혹은 20%)

 

3) 주관적 빈곤선 == Leyden 방식(네덜란드 라이덴 대학의 학자들에 의해 개발되었다)

사람들의 주관적인 평가를 토대로 하여 빈곤을 정의하는 것이다. 욕구조사의 결과를 토대로 빈곤선을 계산한다.

사람들에게 자신의 상황을 고려할 때 그럭저럭 살아가는데 소용되는 최소소득을 묻고 이를 바탕으로 그들이 판단한 최소소득과 그들의 실제소득과의 관계를 분석하여 결정한다. 일반적으로 개인의 실제소득이 높아지면 그들이 주관적으로 판단하는 최소소득도 높아진다는 것을 바탕으로 하여 계산한다.

 

2. 우리나라 공공부조제도의 발전과정

 

우리나라는 1961년12월30일 생활보호법이 제정되었다. 1968년 7월 23일에는 자활지도에 관한 임시조치법이 제정되어 근로능력이 있는 영세민에 대한 취로사업을 추진하였고, 1999년 9월 7일 국민기초생활보장법이 제정되어 공포되면서 2000년 10월1일부터 연령에 관계없이 소득이 최저생계비에 미달하는 모든 저소득계층은 국가로부터 생계비와 의료비를 지원받을 수 있게 되었다.

 

3. 공공부조의 원리와 원칙

1) 공공부조의 기본원리

① 최저생활보장의 원칙

생활이 어려운 자에게 생계 • 주거 • 의료 • 교육 • 자활 등 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장한다.

② 보충급여의 원칙

급여수준을 생계 • 주거 • 의료 • 교육 급여액과 수급자의 소득인정액을 포함한 총금액이 최저생계비 이상이 되도록 지원한다.

국민 각자가 자립 • 자활을 위해 자신의 능력을 최대한 발휘하여 노력하고 그런 후에도 부족한 부분을 국가가 보충해준다는 원칙이다.

③ 자립지원의 원칙

근로능력이 있는 수급자에게는 자활사업에 참여할 것을 조건으로 급여를 지급한다.

수급자 가구별로 자활지원계획을 수립하고 자활사업에 참여하도록 조건을 부여한다.

조건불이행자에게는 수급자 본인의 생계급여 일부 또는 전부를 지급하지 아니한다.

④ 가족부양 우선의 원칙

ⓐ 급여신청자가 부양의무자에 의하여 부양될 수 있는 경우에는 기초생활보장급여에 우선하여 부양의무자에 의한 보호가 먼저 행해져야 한다.

ⓑ 수급자에게 부양능력을 가진 부양의무자가 있음이 확인된 경우에는 부양 의무자로부터 보장비용을 징수할 수 있다.

⑥ 타급여 우선의 원칙

급여신청자가 다른 법령에 의하여 보호를 받을 수 있는 경우에는 기초생활보장급여에 우선하여 다른 법령에 의한 보호가 먼저 행해져야 한다.

⑦ 보편성의 원칙

국민기초생활보장법에 규정된 요건을 충족시키는 국민에 대하여는 성별 • 직업 • 연령 • 교육수준 • 소득원 기타의 이유로 수급권을 박탈하지 아니한다.(수급권은 어떤 이유로도 차압당하지 않는다.)

 

2) 공공부조 운영의 기본원칙

① 신청보호의 원칙 : 선신청 • 후직권 보호

② 보호기준 및 정도의 원칙

③ 필요즉응의 원칙

④ 세대단위의 원칙 : 특별한 경우 개인을 단위로 하여 보호를 제공한다.

⑤ 현금부조의 원칙 : 의료급여의 현물급여를 제외하고는 연금급여로 제공함을 원칙으로 한다.

⑥ 거택보호의 원칙 : 거택보호로 서비스 지급하는 것이 적당하지 않거나, 특별히 희망하는 경우에는 예외적으로 시설보호를 행한다.

 

4. 공공부조의 일반적 특징

 

① 공공부조는 프로그램의 주체, 재원(일반조세)을 공공기관이 담당한다.

② 공공부조는 법적으로는 모든 국민이 보호의 대상이지만, 실제로는 빈곤선 이하의 생활이 어려운 사람이 주 대상이다.

③ 공공부조는 자산조사를 통하여 선별하며, 규제적인 성격도 있다.

④ 공공부조의 혜택은 본인의 의사에 반하여 강제적으로 제공될 수 없다.(선신청에 의해서 급여한다.)

⑤ 공공부조는 구분처우를 행하고 있다.

⑥ 공공부조는 적극적 측면을 가지고 있다.(자활 프로그램)

⑦ 공공부조는 빈곤의 악순환을 방지하려는 노력을 하고 있다.

⑧ 공공부조는 선별적, 보충적 프로그램이다.

⑨ 공공부조는 사회를 통제하는 특징을 가지고 있다.

 

5. 빈곤원인에 대한 원인론

 

ⓐ 개인적 원인론 : 인적자본이론, 개인선택이론, 상속이론, 우연성이론

ⓑ 사회적 원인론 : 계급이론, 노동시장분절이론, 빈곤문화론

 

노동시장분절론은 노동시장이 1차적 노동시장과 2차적 노동시장으로 구분되어 있어서 저소득인 1차적 노동시장에 있는 근로자가 고소득의 2차적 노동시장으로 이동하지 못한다는 노동시장이론

 

6. 자산조사(means test)

 

자산조사는 공공부조의 필수조항이다.

1) 자산조사의 장점

ⓐ 공금의 절약

ⓑ 개인의 욕구 규명 : 자산조사는 보호대상자의 선정뿐만 아니라 그의 욕구가 무엇인지를 규명하는 역할도 한다.

ⓒ 공공부조의 보완적 성격의 충족

 

2) 자산조사의 단점

ⓐ 개인의 권리나 존엄성을 침해할 수 있다.

ⓑ 보호대상의 욕구를 결정하기가 어렵다. 자산조사는 개별적 욕구를 정확하게 판단하기란 쉽지 않다.

ⓒ 많은 행정비용이 소요된다.

ⓓ 보호대상자에게 낙인(stigma) 현상을 줄 수 있다.

 

7. 국민기초생활보장제도

 

1) 생활보호제도와의 비교

 

생활보호제도	비교기준	국민기초생활보장제도
● 시혜성보호	법적성격	● 국가 의무와 시민의 권리
● 시혜성용어 - 피보호자, 보호기관, 보호대상자	법률용어	● 권리성 용어 - 수급자, 수급권자, 보장기관
● 인구학적 기준에 의한 대상자 구분(범주적 공공부조) - 거택보호자 : 18세 미만 아동, 65세 이상 노인 - 자활보호자 : 인구학적으로 경제활동 가능자	대상자 구분	● 대상자 구분폐지)일반적 공공부조) ● 취업여부 연령 불문, 보호가 필요한 자 연령기준 외에 신체적 정신적 능력과 부양, 간병, 양육 등 가구여건 감안 가능
● 부양의무자 • 소득 • 재산(2002년말까지) ● 소득과 재산기준의 이원적 기준 1999년 : 월소득 1인당 23만원, 재산 가구당 2,900만원	대상자 선정기준	● 부양의무자 소득인정액(2003년부터 실시) ● 소득인정액이 최저생계비 이하인 모든 국민(소득인정액 단일 기준) 소득인정액 : 소득에 재산의 소득환산액을 합산한 금액
● 생계보호(거택보호자만) ● 의료보호 • 교육보호 • 해산보호 • 장제보호 • 자활보호	급여종류 내용	● 생계급여 확대(모든 대상자에게 지급하되 근로능력자는 자활관련사업에 참여조건부로 지급) ● 주거급여 • 긴급급여 신설, 기타 종전보호(5종)유지
(신설)	급여방법	● 근로능력자 가구별 자활지원계획 수립을 통한 자활지원
● 중앙생활보호위원회, 시 • 도, 시 • 군• 구, 읍 • 면 • 동 생활보호위원회	생활보장 위원회	● 중앙생활보장위원회 존치 ● 읍 • 면 • 동 생활보호위원회 폐지 ● 시 • 도, 시 • 군 • 구 생활보장위원회는 유사기능 위원회가 대신할 수 있다.
● 사회복지전문요원 : 복지대상자 417명당 1인수준(4,200명) ● 전담공무원의 수작업에 의한 대상자 조사 및 행정체계, Work-Net 미연계 ● 관련전산망과 미연계된 소득 • 자산조사 ● 자활지원 센타 20개소 ● 읍 • 면 • 동에서 단순 복지서비스 제공	전달체계	● 복지대상자 250명 당 1인 수준으로 확대(3,000명 추가소요) ● D/B구축, 전산망과 연계를 통한 대상자 관리 및 조사, Work-Net 연계 ● 지방행정전산망, 토지 • 건물 • 국세 등 관련전산망과 연계하여 소득 • 재산조사(정확성제고) ● 자활후견기관 확대 - 270여 개소 ● 읍 • 면 • 동, 직업안정센터, 민간복지기관 등과 연계하여 고용서비스 및 복지서비스 제공
● 지방자치단체의 재정자립도에 대한 언급이 없다.	보장비용	● 지방자치단체의 재정자립도를 고려하여 재정분담비율을 차등적용(3등분화) - 특별시 : (국가 : 특별시 : 구=50:25:25) - 광역시 및 도 (국가 : 시 • 도 : 구=80:10:10)

 

2) 수급권자 선정기준

소득과 재산과 부양의무자 기준

① 소득인정액 기준 : 소득인정액이 최저생계비 기준보다 낮은 가구

소득인정액 = 소득평가액 + 자산의 소득환산액(소득과 재산을 이원화하지 않고 소득인정액 개념으로 일원화)

② 부양의무자 기준

소득 • 재산기준 및 다음 요건 중 해당자는 수급권자 범위에 포함될 수 있다.

ⓐ 부양의무자가 없는 경우

ⓑ 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우

ⓒ 부양능력이 있는 부양의무자가 있더라도 부양을 받을 수 없는 경우

기초생활보장의 수급권은 소득인정액 기준과 부양의무자 기준 두 가지 모두 충족시켜야 가능하다.

 

3) 급여내용

(1)생계급여

① 일반생계급여

ⓐ 급여대상자 : 의료 • 교육 • 자활급여의 특례자, 노숙자 쉼터 및 한국갱생보호공단시설 거주자를 제외한 모든 수급자

ⓑ 시설수급자는 별도의 급여기준에 의해 지급한다.

② 기본원칙

ⓐ 가구별 소득인정액과 최저생계비의 차액을 각종급여로 지급하는 보충급여제 실시

- 가구 전체의 소득평가액을 기준으로, 1만원 간격으로 구분(127등급)

ⓑ ‘현금급여기준’에서 ‘주거급여’와 ‘가구소득’을 제외한 금액을 생계급여로 지급한다.

- 생계급여=현금급여기준(최저생계비-의료 • 교육급여, 타법령지원액)-주거급여-가구소득인정액

③ 생계급여의 원칙

ⓐ 금전지급의 원칙 : 현금지급이다.

ⓑ 정기지급의 원칙 : 매월 정기적으로 지급한다.

ⓒ 직접 지급의 원칙 : 수급자에게 직접 지급한다.

ⓓ 거택보호의 원칙 : 수급자의 주거에서 행한다.

ⓔ 소득인정액에 따른 차등지급 : 최저생계비의 부족분만을 차등적으로 지급한다.

ⓕ 자활조건부 급여 : 근로능력이 있는 수급자는 자활사업에 참가하는 것을 조건으로 급여한다.

국민기초생활보장제도는 근로능력이 있는 사람에 대한 급여를 포함하고 있다. 근로능력이 있는 사람에 대한 급여에는 workfare 규정이 있다. workfare는 근로조건부 복지제공 내지 근로연계복지로 기초생활보장대상자 가운데 조건부수급자의 경우 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 생계급여를 제공한다.

 

♣ 최저생계비 ♣

국민기초생활보장법에 근거하여 모든 국민은 자신의 최저생계비를 청구할 수 있다.

기초재산조사 + 각종 서비스 + 헌금급여

잔여적보충복지에 근거한다.

구분	06년도	07년도	08년도
1인 가구	418,309	435,921	463,047
2인 가구	700,849	734,412	784,319
3인 가구	939,849	972,866	1,026,603
4인 가구	1,170,422	1,205,535	1,265,848
5인 가구	1,353,242	1,405,412	1,487,878
6인 가구	1,542,382	1,609,630	1,712,186

2007년8월22일 보건복지부 발표내용

 

(2) 긴급생계급여

① 급여대상자

ⓐ 주소득원의 사망, 질병, 행방불명 등으로 갑자기 생계유지가 어려운 경우

ⓑ 부 또는 모의 가출 등으로 갑자기 생계유지가 어려운 경우

ⓒ 천재지변이나 화재 등으로 재산 • 소득상의 손실이 발생하여 갑자기 생계유지가 어려운 경우

ⓓ 기타 거주지 외의 지역에서 거주하고 있으나 소득이 없어 생계유지가 어려운 경우

② 급여액

최저생계비 중 식료품비에 해당하는 금액을 지급한다.

③ 급여시기

급여신청 후 급여실시여부의 결정하기 전에 시 • 군 • 구청장의 직권에 의해 급여를 실시(생계급여의 정기 지급일과 무관하다)

④ 급여기간

1개월로 하되, 필요한 경우 1회에 한하여 연장이 가능하다.

 

(3) 주거급여

① 주거급여 제외 대상자

주거급여가 불필요하거나, 타법령 등에 의하여 주거를 제공받고 있는 다음의 수급자

ⓐ 의료 • 교육 • 자활급여 특례 수급자

ⓑ 보장시설에 거주하는 수급자

ⓒ 국가 및 지방자치단체가 운영비를 지원하는 ‘노숙자 쉼터’ 및 ‘법무부 산하 한국갱생보호공단시설’에 거주하는 수급자

ⓓ 의료기관에 3개월 이상 입원한 1인 가구로서 무료임차자 및 주거가 없는 자

② 급여내용

ⓐ 현금급여

주거급여 제외 대상자를 모든 수급자는 다음의 기준에 의한 현금급여를 제공한다.

- 다만, 자가가구 등은 현금급여액을 70% 지급하고, 30%는 현물급여 실시

- 자가가구 등은 주거현물급여를 위하여 주거현금급여액의 30%를 공제하고 지급한다.

ⓑ 현물급여

- 급여대상

- 자가가구 등

- 자가가구 등에 해당하지 아니한 가구(전월세 임차가구, 기타)이나 수선 및 점검 서비스가 필요한 가구

 

(4) 교육 • 해산 • 장제급여

① 교육급여 : 중 • 고등학생에게 입학금, 수업료, 교과서대와 학용품비를 지급한다.

② 해산급여 : 출산시 20만원(쌍둥이는 10만원 추가 지급)

③ 장제급여 : 사망자 1인당 30만원(근로능력이 있는 자가 포함된 가구) ∼ 50만원(근로능력이 없는 자로 구성된 가구) 지급

 

(5) 의료급여

보건복지부는 지난 2001년 5월 24일부로 의료보호법이 의료급여법으로 개정 • 공포됨에 따라 이런 내용을 골자로 하는 의료급여법 시행령 및 시행규칙을 마련하여 2001년10월1일부터 시행하고 있다.

① 이 법의 근거법률인 국민기초생활보장법에서 종전의 ‘의료보호’를 ‘의료급여’로 변경함에 따라 이 법의 제명을 의료급여법으로 변경한다.

② 의료급여사업의 기본방향, 의료급여기준 및 수가 등을 심의하기 위하여 보건복지부에 중앙의료급여심의위원회를 설치한다.

③ 의료급여의 내용에 예방, 재활을 추가하여 생활이 어려운 저소득 국민의 의료에 대한 권리를 강화한다.

④ 의료급여를 받을 수 있는 기간의 제한을 폐지하여 수급권자가 연중 상시적으로 의료급여를 받을 수 있도록 한다.

⑤ 긴급하거나 부득이한 사유로 의료급여기관과 동일한 기능을 수행하는 기관에서 의료급여를 받은 경우 또는 의료급여기관 외의 장소에서 출산을 한 경우에는 그 급여에 상당하는 비용을 요양비로 지급하도록 한다.

⑥ 시장, 군수, 구청장은 질병의 조기발견과 그에 따른 의료급여를 하기 위하여 수급권자에 대한 건강검진을 할 수 있도록 한다.

⑦ 종전에는 수급권자 자신의 범죄행위로 인한 사고의 경우에는 의료급여를 하지 아니하였으나, 앞으로는 수급권자 자신의 고의 또는 중대한 과실로 인한 범죄행위로 인한 사고에만 의료급여를 하지 아니하도록 하여 의료급여 제한의 범위를 축소한다.

⑧ 의료급여의 수급권자를 1종과 2종으로 구분하되, 국민기초생활보장법에 의한 수급자 중 근로능력이 없는 자 등을 1종 수급권자로 하고, 국민기초생활보장법에 의한 수급자 중에 1종 수급권자에 해당하지 아니하는 자를 2종 수급권자로 하며, 1종수급권자에 대하여는 급여비용 중 일부 본인부담금을 제외한 비용을 의료급여기금에서 부담하도록 한다.

⑨ 의료급여의 적용시기를 명확히 하기 위하여 의료급여의 개시일을 시장 • 군수 • 구청장이 수급권자로 선정한 날로 한다.

⑩ 보건복지부 장관의 권한 중 과징금의 징수 권한, 시 • 군 • 구에 대한 감독권한을 시 • 도지사에게 위임한다.

⑪ 시장 • 군수 • 구청장의 권한 중 급여비용의 심사 • 조정 및 의료급여의 적정성 평가 등의 업무를 건강보험심사평가원에 위탁한다.

⑫ 급여비용 지급의 전국적 형평성 • 신속성을 도모하고 의료급여기관 및 시 • 군 • 구의 행정낭비를 줄이기 위하여 시 • 군 • 구에서 행하고 있는 급여비용의 지급업무를 국민건강보험공단에 위탁한다.

 

☞ 청소년비행원인 이론

① 아노미 이론(anomie theory)

사회가 문화적인 가치에 큰 비중을 두는 반면 이를 성취할 수 있는 적절한 방법은 일부 인구층에 제한되어 있을 때 일탈이나 비행이 발생한다고 하는 이론이다.

 

ⓐ 뒤르켐(Durkheim) : 산업화의 진행에 따라 분업이 보편화되고 친밀감과 연대를 약화시켜 무규범상태, 즉 아노미가 발생하게 되며, 이러한 아노미 상태에서는 욕망을 규제하던 규범이 와해되어 사람들이 욕망에 따라 행동하게 되어 비행이 증가한다는 이론이다.

ⓑ 머튼(Merton) : 아노미란 문화적으로 규정된 목표와 그 목표를 달성하기 위한 제도적 수단이 일치하지 않는 상태로서, 이러한 경우에 비행이 발생한다. 즉, 현대사회에서는 많은 사람들이 추구하는 목표(대표적으로 부자가 되는 것)를 달성하기 위한 합법적인 수단을 얻는 기회가 제한된다. 사람들이 비합법적인 수단을 사용하려 할 경우 비행이 발생하게 된다는 이론이다.

 

② 인터넷 산업의 확산으로 청소년들이 자살 사이트 또는 가출 사이트 등 사회적으로 문제가 되는 사이트에 무단접속하여 실제 이를 행동에 옮기는 경우와 같은 문제를 설명하는 이론 = 접촉차이론(theory of differential association)

 

서더랜드(Sutherland)

ⓐ 사회에는 법을 준수하는 문화와 범법적인 문화가 공존하고 있으며, 이 두 가지 문화 가운데 어느 것과 더 많이 접촉하느냐에 따라 비행을 저지를 가능성이 달라진다.

ⓑ 유전이 아닌 학습에 의하여 비행이 발생한다.

ⓒ 인간이 탈선할 수 있는 사회화과정을 중시한다.